COVID-19简报:普惠金融洞察
金融监管机构在监管小额信贷机构时应如何应对COVID-19大流行?他们应该考虑哪些因素来帮助贫困人口和微型企业度过危机?在CGAP在2019冠状病毒病危机早期制定的小额信贷机构监管框架的基础上，本简报制定了以减轻2019冠状病毒病影响的方式监管小额信贷机构的五项指导原则，并审查了印度、巴基斯坦、秘鲁和乌干达的应对措施。 |
尽管COVID-19大流行几乎影响了世界上的每一个商业部门和地区，CGAP特别关注危机对发展中国家贫困人口和微型企业的影响。本简报特别介绍了疫情对小额信贷提供者及其客户的影响，因此监管部门应如何应对。我们专注于规范的mfp的定义CGAP小额信贷提供者类型．
在之前COVID-19简报，我们为监管机构提出了5项指导原则，帮助他们在减少和救济短期损失的目标与小额信贷部门的中长期目标之间取得平衡。1这些原则在框1中进行了总结，并在本文中进行了进一步的阐述。虽然针对小额信贷，但这些原则在很大程度上与世界银行、国际货币基金组织(IMF)和欧洲银行管理局(EBA)等标准制定机构发布的银行业指导方针一致。为供参考和比较，请参阅附件提供该指导的摘要。
框1。规管机构的指导原则CGAP提出了指导监管机构应对2019冠状病毒病危机对小额信贷部门影响的五项原则。 1.贫困人口。贫困客户受益于有效救济和持续获得服务，并受到保护。 2.清晰且可预测．应对措施有明确的时间表、适用范围和退出策略。 3.广泛的报道。应对措施涵盖所有受管制的mfp。 4.保护mfp的安全性和健全性。应对措施平衡了监管改革的好处和风险。 5.调整监督。应对措施减轻了监管负担，同时加强了基于风险的监测。 |
本文阐述了这些原则对监管机构应对COVID-19危机的意义。它还旨在:
- 说明如何根据五项原则指导和评估具体措施。
- 确定当局在应用这些原则时可能面临的权衡。
- 评估这些小额信贷特定原则在多大程度上符合一般危机应对指南。
- 汲取与设计应对COVID-19和未来可能出现的其他危机有关的经验教训。
我们的分析集中在印度、巴基斯坦、秘鲁和乌干达，这些国家的挑战将在年进一步探讨单独的国别说明．2我们用。作为主要分析的补充其他国家采取措施的例子，3.以及更广泛的，非小额信贷特定的指导附件．
有几点需要注意。首先，尽管财政救济对于支持受危机影响的mfp及其客户很重要，但我们的分析仅限于监管/监督领域。其次，我们的研究仅限于公欧宝体育最新登录平台开的信息，如监管文件，以及通过与利益相关者交流收集的见解。虽然我们收集了关于四个重点国家的尽可能多的材料，但我们不能确保对每个情况都有完整的了解。有关监管部门回应的细节尤其难以获得，因为它们并不总是公开的。最后，危机仍在蔓延。各国继续调整最初的应对措施——通常是在极端压力下制定的——以适应新的发展。信息会迅速老化，迅速变化的事件必须在更广泛的全球危机范围内理解。
将这五项原则应用于国家情况
原则1:亲穷人。
贫困客户受益于有效救济和持续获得服务，并受到保护。
有利于穷人的监管措施包括:
- 直接向低收入家庭和中小企业提供服务，或通过为他们提供服务的小额贷款机构向他们提供服务。
- 针对贫困人口特别是妇女面临的特殊挑战，制定针对性的救济措施。
- 保护贫穷的客户免受大流行病以及为应对大流行病而采取的措施所引起或加剧的风险。
帮助穷人
即使贫困家庭和中小企业不是具体关注的焦点，监管措施也应具有足够的包容性，以覆盖这些群体。然而，这可能很困难，因为穷人面临着最高程度的金融排斥。此外，它们往往依赖于非银行mfp，而后者可能不会自动从危机措施中受益。重要的是，监管救济应涵盖为穷人服务或可能为穷人服务的所有类型的受监管mfp。我们对原则3的讨论主要集中在MFP的覆盖范围上。
在小额贷款机构因疫情而倒闭的情况下，确保服务连续性和保护小储户至关重要。尽管从监管机构的角度来看，mfp往往不具有系统重要性，但它们是扩展金融服务网络的支柱，覆盖那些没有得到传统银行服务或服务不足的人，尤其是女性。一些mfp为大量贫困客户和中小企业提供服务，可能是一个地区的主要或唯一提供商。在这方面，它们可以被认为是“系统性的”。如果没有特别的目标，系统性MFPs可能得不到必要的监管关注，以保护贫困客户(尤其是储户)免受机构失败的最坏影响。原则5涉及及早行动和有序解决的问题。
监管和监督为针对贫困人口的非监管(如财政)危机应对措施设定了关键条件。如果一个框架是不利的，它可能会妨碍向最贫穷的个人分配财政利益，或增加感染病毒的风险。如果社会福利只能通过银行分支机构发放，代理机构在大流行期间不被允许营业，或者没有银行账户的受益人无法远程开户，就会出现这种情况。4此外，银行可能会倾向于利用政府担保贷款给大型或中型企业，而不是中小企业和贫穷的客户——因此在一定程度上违背了这一目的。为了避免出现不希望出现的结果，金融当局需要监测提供者如何利用财政支持帮助贫困人口。
为贫困人口量身定做救济措施
仅仅确保穷人得到帮助是不够的。某些措施需要考虑到贫困客户的特殊情况和情况。例如，重要的是，在大流行期间，为各部门负责人提供灵活性，以确定营业时间或改变业务程序(例如，小组会议、贷款批准、储蓄提款)，特别是为那些活跃在农村或城郊地区的人员提供灵活性。
定制的债务减免措施可能是必要的。在不同的客户群体中，延期付款通常是平等的。虽然穷人可能会被覆盖，但他们可能比其他借款人更容易受到影响。一些特定的弱势群体可能会受益于全面的延期，并有明确的退出选择，以确保借款人有选择的权利。5监管机构还应考虑制定“全额支付假期”，即没有利息资本化或应计利息的延期支付。另一个需要考虑的方面是，在救助计划中包括那些在危机之前就已经拖欠贷款的借款人。原则4解决了这类场景。
客户选择:量身定制的有利于穷人的方法是一种权衡。例如，可能不可能让客户选择继续按照原来的贷款条款偿还贷款，并确保那些需要立即减免债务的人得到减免。要求客户在获得福利之前申请救济或做出这样的选择可能意味着许多人得不到救济，包括那些最脆弱的群体，如依赖农业生计的妇女(Koning, Anderson, and Bin-Humam 2020年)。为确保尊重客户的选择，如印度、巴基斯坦、乌干达和许多其他国家，可以在选择加入的基础上实施延期。
相比之下，选择退出办法优先考虑立即提供救济。秘鲁允许贷款机构在借款人事先同意或不知情的情况下重新安排大量贷款。借款人可以通过联系贷款人选择退出。另一种快速救济方法允许mfp在与借款人达成非正式协议(如通过电话)的基础上申请延期，并仅在贷款重新安排后获得他们的签字。乌干达小额信贷监管局(UMRA)采用了这种政策。另一种可能的方法是，在不事先通知的情况下，简单地对贫困借款人实施延期，并对其他客户采取有针对性的方法。
每种选择都有其优点和缺点。没有经验证据表明哪种方法最适合穷人。定制和目标定位可能会导致延迟。监管机构的决定应考虑到以下因素:为某些客户群体提供救济的紧迫性;贫穷客户了解并有能力申请暂停付款的可能性(例如，考虑到电信和运输网络不完善);以及他们理解和比较选择的能力。监管机构还可根据早期实施结果灵活审查和调整措施。
递延利息:监管机构对利息应计和资本化的方法对贫困人口也极为重要。延期付款通常会暂停本金和利息的支付，但利息仍会产生。借款者可以立即得到缓解，但之后必须偿还增加的余额。另一种选择是在整个暂停期间暂停计息，即提供一个支付假期。在这种情况下，借款人获得了最大程度的减免，但mfp的暂停成本增加了。表1说明了在印度、巴基斯坦、秘鲁和乌干达采取的措施。
表1说明了在三点上采取的办法:(i)在暂停期间是否对不变的本金应计利息;(ii)恢复偿还贷款后如何支付应计利息;以及(iii) mfp是否将延期支付的利息资本化，从而对暂停期间产生的利息总额收取利息。当禁令失效时，贫穷的借款人和中小企业可能无法满足其债务的大幅增加。这反过来可能会损害他们的信用记录，减少他们未来获得融资的机会。在延期期结束后立即一次性支付延期款项对客户来说尤其困难，同时增加了mfp的信用风险和财务健全性。借款人也可能不完全理解延期的后果。这些问题需要监管指导，但四个重点国家都没有完全解决这些问题。在理想的情况下，监管指导应该通过限制延期结束时突然增加的负担，为最脆弱的借款人提供最大程度的缓解。
客户救济并不总是与维持mfp的运营相一致。在延期期间和之后，对借款人的救助力度越大，mfp本身就越需要平行的救助，包括债权人的延期还款、央行或政府的流动性支持以及审慎要求的调整。原则4进一步讨论了债务减免的潜在风险以及有关措施对小额信贷产品安全性和稳健性的影响。
数字化:数字渠道可以在出于健康原因限制行动和关闭分支机构时获得服务，从而实现连续性。印度和乌干达当局鼓励公众使用数字渠道。秘鲁提高了基本账户的交易和账户余额限制。巴基斯坦已经免除了银行间费用，简化了客户认证，增加了交易和余额限制，并启用了代理的数字入职。在乌干达，中央银行允许最大的移动货币提供商免除客户费用——这种做法在正常情况下可能被认为是反竞争的。在卢旺达和肯尼亚等国，监管机构已经降低或取消了移动货币交易费用。
并不是所有的mfp都连接到一个国家的数字轨道，许多低收入客户可能根本没有连接。一些国家仍然缺乏数字网络。在这些情况下，大幅限制面对面或现金交易的措施可能会对穷人和因其他原因无法进行数字交易的人造成不成比例的伤害。6促进数字交易的措施，以及解决贫困客户，特别是贫困妇女和其他弱势群体所面临的相关风险和问题(例如，连通性差、数字文盲、隐私有限)的措施，通常都值得考虑。
保护贫困客户
大流行背景下的监管反应和商业做法引发了一系列消费者保护问题。欧宝手机版app本节简要讨论几个问题。7迄今为止采取的保护措施包括:
- 推迟债务催收。
- 禁止银行对与危机相关的贷款重组收取费用。
- 保护借款人的信用评分不因与危机相关的重组而降级。
- 要求贷款提供者在重组贷款时为借款人的利益行事。
- 暂时禁止为政府对个人(G2P)支付目的而开立的账户收费。
- 禁止为重组贷款增加利率或额外抵押品。
四个重点国家都采取了上述一项或多项措施。
明确关于延期还本付息的规则，应减轻贫穷借款人和中小企业的还款负担，同时有助于减轻延期对中小企业健康状况的影响(见原则4)。禁止中小企业歧视受益于债务减免的借款人(墨西哥已采取这一步骤)将提供进一步保护。如果监管机构没有发布官方指导意见，他们至少应该监督mfp如何解决延期付款问题，并在必要时采取行动。当局应留意低收入借款人和中小企业贷款义务增加所带来的压力迹象。如Rhyne(2020)所建议的那样，让民间社会和消费者权益倡导者参与，并要求MFPs主动和明确地与借款人沟通(例如，告知客户可选方案和可能的后果)，这可能是有用的。
在提供紧急救济和维护消费者保护规则之间的权衡反映在一些已采取的措施中。欧宝手机版app在秘鲁，为了促进与covid -19相关的G2P转移，金融机构暂时被允许在没有客户选择或同意的情况下批量开立账户。电子货币发行人还暂时不受资金保障规则的约束，这是一项旨在缓解疫情期间账户开立和数字交易的措施。
重要的是减轻危机措施带来的消费者风险。秘鲁监管机构禁止金融机构在未经客户事先同意的情况下对开立的账户收取费用(G2P支付后一年)。进一步的保障措施可能是让mfp承担责任，确认客户是否有意在完全提取资金后立即或可能在下一年内保持账户开放。加强监管可能有助于监管机构决定采取更多措施，以降低放松电子货币账户资金保障规则的风险。
在大流行期间，贫困客户可能更容易受到与交易账户和数字交易相关的滥用和诈骗风险的增加，例如，从G2P支付中不当扣除费用(Boeddu等人，2020年)。他们可能不了解或无法使用投诉程序。保护性措施可包括禁止从G2P支付中扣除，要求立即偿还未授权交易，最高不超过一定价值，加强对大量账户开立的监控，警告人们如何识别和应对骗局，以及参与跨境执法行动(Medine 2020)。
确保有利于穷人的危机应对措施意味着坚持现有的消费者保护法规，除非在有限的情况下。欧宝手机版app它包括继续执行针对未经授权的收费、歧视、过度激进的贷款、保险销售和债务催收行为的规定。它还要求mfp有效地解决消费者的投诉。8
原则2:清晰且可预测。
应对措施有明确的时间表、适用范围和退出策略。
明确性和可预见性意味着应对措施应明确无误，并应说明适用范围包括哪些机构和服务。可预测性需要明确的时间框架、结束日期或日落条款，以及重建危机前现状的规则(即退出战略)。在迅速应对危机与所采取措施的清晰和详细之间，可能存在一种权衡。但在首次宣布应对措施后，可以进行改进和澄清。
四个重点国家的应对措施基本上是明确的，但确实存在差距。例如，印度国家和邦或地方各级的决定相互矛盾，导致人们对哪些类型的机构可以在封锁期间运营感到困惑。此外，目前还不清楚印度的小额贷款机构是否可以在重组时收取费用或要求额外抵押品，以及非银行类小额贷款机构是否被视为银行债务减免的受益者。在乌干达，不确定是否允许或授权umra管制的mfp实行暂停。监管指导的详细程度也各不相同。例如，并非所有国家都对受益于延期或特别重组的贷款作出了审慎和会计处理。
封锁期限和延长是不可预测的，因为它们必然会随着大流行的进程而变化。鉴于此，出现了两种主要的暂停方法:相对较短的可续期暂停(例如一个月)或提供固定日落日期且不太可能需要多次续期的较长期暂停(例如一年)。至于哪种方法更好，人们并没有达成共识。
重点国家对暂停的做法存在分歧。印度采用的是短期、可再生的方法。MFPs暂停或贷款重组的有效期限与国家一级病毒控制措施(如封锁和限制行动)的执行时间表有关，包括延期。巴基斯坦和乌干达采取第二种方式，在细节上有所不同。在巴基斯坦，截至2020年9月30日提供的贷款延期最长可达一年。在乌干达，从2020年4月1日起的12个月内，贷款可以延期，也可以在此期间的任何时间批准(并终止)。秘鲁采取了中间办法:金融机构可给予最长6个月或12个月的暂停(取决于2020年5月29日之前或之后给予的救济)，在封锁生效的任何时间开始。
所有四个重点国家都明确规定了确定减免前贷款状况(如当前、拖欠)的截止日期。然而，并非所有国家都确定了退出战略或重新制定修改后的监管规定的日期。
原则三:覆盖面广。
应对措施涵盖所有受管制的mfp。
广泛的覆盖范围意味着在同等条件下最大程度地包括所有受监管的mfp。这为mfp创造了一个公平的竞争环境，并确保小额信贷客户继续得到服务，并从危机救济中受益。
当度量方法涵盖多种mfp时，定制级别非常重要。例如，提供商可以灵活地设置不同地区在危机期间不同的服务时间。此外，根据系统相关性、活动范围和其他因素，一些银行可以获得流动性支持分配的优先权。虽然中央银行的流动性支持通常仅限于银行，但乌干达银行(BOU)创建了一个特定的工具来支持其职权范围内的吸收存款的非银行mfp。赞比亚也采取了类似的措施。在乌干达和秘鲁，自全国封锁开始以来，所有mfp，包括为农村和极低收入客户服务的合作社，都被允许经营。相比之下，在危机的早期阶段，印度和巴基斯坦数百万非银行MFP客户根本无法获得小额信贷服务。
在风险变化最显著的地方，对覆盖范围进行区分的情况最为明显。应调整监督、监测和解决程序，以反映每一个MFP的风险状况以及贫困社区依赖其服务的程度。此外，银行监管机构通常比非银行监管机构拥有更多有关MFP的贷款组合、流动性和资本的最新和详细数据。这可能会影响非银行监管机构及时采取行动并引导行业度过危机的能力，包括将对贫困客户的影响降至最低的早期干预。
基于统一的基于风险的原则的广泛覆盖与监管领域拼凑而成的随意处理形成鲜明对比。如果不同类型的mfp属于不同的当局或当局内的部门，则可能由于危机应对缺乏协调而导致不平等待遇。例如，在印度和巴基斯坦，银行被宣布为基本服务机构，而非银行mfp则受到州级封锁决定的影响。因此，许多学校仍然关闭。在巴基斯坦(但不是印度)，非银行机构与银行机构属于不同的监管机构。相比之下，虽然乌干达在BOU和UMRA下对mfp的措施基本相同，但BOU提供了更高层次的细节，增加了清晰度和可预测性。
原则4:保护mfp的安全性和稳健性。
应对措施平衡了法规变化的好处和风险。
监管机构需要在紧急救助和核心长期优先事项之间取得平衡，这些优先事项包括维护mfp的安全性和稳健性、借款人的还款文化以及mfp财务披露的透明度。这些优先事项在给予救济之前和之后都适用。监管机构可以通过严格监控投资组合质量和要求mfp持续评估借款人还款能力和复苏前景来实现平衡。此外，尽管监管机构可以在应用审慎标准方面提供暂时的灵活性，但应通过严格限制可自由支配的MFP支付(例如股息和奖金)来平衡这一点。在危机的背景下，这些措施是合理的，但必须是暂时的，并由特殊的风险管理和监测措施来平衡。9
国际金融机构、标准制定机构和EBA等监管机构发布了COVID-19监管应对指南(附件提供摘要)。虽然该指南涉及商业贷款，但它也可以作为小额信贷部门监管措施的有用参考。我们将世界银行的指导意见作为分析债务减免措施的参考点(见专栏2)。指导意见强调了在对待受危机影响的借款人时的灵活性，同时强调需要维护审慎的基本原则，例如，对不良贷款的定义。
这四个重点国家并没有始终如一地执行方框2中提到的指导方针。在某些情况下，指南中的第一点可能是不现实的。发展中国家(以及一些新兴市场)的MFP监督者可能没有当前的详细数据来估计救济措施的影响。这种数据差距增加了时间压力。世界银行敦促各国政府事先获得金融监管部门的投入。要想就这些措施的特殊性质(尤其是向借款人)发出共同、一致、明确的信息，协调是关键。
箱2。世界银行关于COVID-19相关借款人救济措施的指导意见•监管机构应在采取救济措施之前全面了解救济措施的财务影响 •救济应该是暂时的、特殊的，并有明确的退出策略 •监管机构应避免延长“僵尸”借款人的寿命，并奖励故意违约者的道德风险 •监管机构应坚持基本的审慎标准和定义 •贷款人应向监管机构提供可靠的、频繁的、最新的、可比较的关于受益于救助措施的贷款的信息 •财务报表应提供有关贷款组合质量和信贷风险控制实践的充分信息 来源:Dijkman和Salomão Garcia (2020) |
僵尸借款人和任性的违约者
根据世界银行(Dijkman和Salomão Garcia 2020)的说法，借款人救济应针对那些有良好付款记录的人，他们仅因疫情而暂时无法偿还贷款。其目的是减轻与(i)故意违约者相关的风险，即那些有能力偿还但拒绝这样做的人，以及(ii)“僵尸借款人”，即那些在危机发生前就违约且不太可能偿还的人。因此，特殊审慎处理应限于直接因延期而导致的贷款重组。救助政策需要避免将灵活性扩大到大多数其他类型的重组，包括逾期贷款。表2概述了四个重点国家的债务减免措施。
在本样本中，巴基斯坦、秘鲁和乌干达将特殊审慎处理(例如，允许不降级贷款)的范围扩大到延期适用以外的贷款重组。另一个不同的例子来自墨西哥，那里的监管机构鼓励mfp考虑额外的减免，比如减免所欠的利息。尽管监管机构不应允许贷款机构延长从大流行开始就不太可能偿还的贷款的期限，10对世界银行指导方针的过于严格的解释可能会带来问题。例如，它将不允许在暂停期间为贫困借款人提供更大的救济的重组，例如暂停应计利息或暂停期间应计利息的非资本化。
在下列条件下，四个重点国家的逾期贷款可从延期贷款中受益:
- 印度:截至批准暂停之日，逾期贷款和不良贷款被归类为“标准”
- 巴基斯坦:截至2020年6月30日，逾期贷款不超过180天
- 秘鲁:截至2020年2月29日，逾期不超过15天的贷款，截至2020年5月29日，逾期不超过30天的贷款，适用于该日期或之后批准的延期
- 乌干达:截至2020年4月1日到期的贷款
这些目标不明确的政策反映了必须紧急采取救济的地区的权衡。这种方法为危机背景下的小额信贷提供了潜在的重要优势。它使偏远地区的借款人和那些可能无法迅速收到通知而无法选择加入的借款人获得救济。这种方法还可以为现金紧张的中小企业和突然失去收入的非正规工人提供即时支持。它可以容纳任何由于封锁而无法支付而直接导致违约的借款人。
也可能有特定国家的原因，在一定限度内纳入在大流行爆发前违约的MFP借款人。首先，在疫情爆发前受到洪水和蝗灾影响的乌干达农民，恢复的可能性可能与那些在COVID-19危机爆发时仍有贷款的农民一样大。其次，某一特定地区的小额信贷借款人可能希望得到同一家小额贷款机构的平等对待，甚至是所有为该社区服务的小额贷款机构的平等对待。此外，低收入借款人(即使是那些还款记录良好的借款人)可能会决定持有稀缺的流动性，以对冲不确定性，而不是偿还贷款。据报道，乌干达的一些城市MFP客户已经采用了这种方法。按照世界银行(World Bank)的定义，从技术上讲，这些例子将被视为僵尸借款人或故意违约者，尽管它们的情况可能不会导致危机后的违约。
坚持审慎透明标准
借款人救济计划可能很难与充分维护审慎和透明标准的正常做法相协调。这四个重点国家保持贷款风险分类和拨备规则基本不变，同时允许在监管方面灵活对待延期贷款。灵活性是必要的，以保护mfp免受贷款损失拨备和资本要求突然大幅增加的影响，这将进一步降低流动性，削弱它们支持低收入阶层复苏的能力。
根据我们重点国家的规定，给予救济不会自动触发贷款重新分类。在所有情况下，暂停对受影响贷款进行不良贷款分类的逾期天数计算。11为了在灵活性和审慎保障之间取得平衡，印度储备银行对所有受益于延期贷款的贷款统一规定了10%的准备金。任何多余的拨备都可以在以后用实际贷款业绩抵消。表3总结了重点国家对暂停和与危机有关的结构调整的审慎处理。
债务减免的特殊审慎处理涵盖了COVID-19疫情爆发前到期的贷款。在乌干达，救济措施似乎在给予救济期间冻结了风险分类，而不管借款人支付能力的变化。这可能意味着该国将冻结贷款分类长达一年。信用档案也受到保护。不幸的是，这些措施的结合可能会危及小额信贷借款人的还款文化以及小额贷款机构的安全性和稳健性。在巴基斯坦和乌干达，可以在规定的时间内给予救济，但不清楚同一笔贷款是否可以在这段时间内重新安排一次以上。我们通常期望后续的重组符合标准的忍耐规则，即触发重新分类和更高的拨备。
出现了两种信用报告方法(FinRegLab 2020)。第一种是压制，mfp没有报告暂停等救济的应用。例如，在乌干达，在暂停期间，1-3级机构的信用报告被暂停。这可能会造成信息缺口，在未来对借款人产生负面影响，并降低信用信息的可信度。第二种方法要求报告关于给予救济的数据(例如，一个特殊的标准化标志或代码)，并采取必要的保障措施，以消除对良好借款人信用的影响。这使得信用信息系统能够反映借款人的真实状况。12
对于第四级机构，巴基斯坦、秘鲁和乌干达已经确定，救助不应对借款人的信用状况产生负面影响。然而，这些国家没有详细说明救援报告(如果有的话)必须如何进行。在秘鲁，向SBS信用登记处报告的信息必须包括受益于暂停的贷款的详细信息，但不应对借款人的信用评级产生负面影响。13虽然很难确保借款人未来不会因报告而受到影响，但监管机构应考虑根本不要求任何报告的潜在风险。(如果信用信息系统只提供违约信息，而不是同时提供负面和正面信息，则风险可能难以解决。)此外，不报告或拒绝给予救济可能被视为对在暂停期间继续偿还贷款的借款人不公平。
在公开披露领域，只有印度发布了关于报告债务减免措施对受监管实体财务业绩影响的指导意见。具体的披露(例如，适用于延期发放大额贷款的标准)将列入财务报表的附注部分。相比之下，墨西哥的mfp则被要求在财务报表中披露用于发放救济的会计准则，以及如果对受影响的贷款适用标准审慎规则将会达到的结果。14如前所述，秘鲁监管机构设立了一个表外子账户，记录本金、利息和应计利息以及冲销的数字。它尚未发布公开披露规则。
其他审慎措施
印度、巴基斯坦和秘鲁也采取了其他审慎措施，比如暂时放宽流动性和准备金要求，以及释放资本缓冲。这些国家还降低了政府担保贷款的风险权重。巴基斯坦降低了抵押品要求，提高了最高债务负担比率，并永久提高了银行对中小企业贷款的敞口限制。这四个重点国家都审慎放宽了对可自由支配分配的限制，如股息支付、股票回购、奖金和高管薪酬的增长。只有在秘鲁，这些限制适用于所有mfp。印度只对银行实施限制，而巴基斯坦和乌干达则对央行监管的银行和非银行机构实施限制。
至于退出战略，表4显示了印度如何制定了将审慎比率恢复到危机前水平的时间表。巴西也采取了类似的做法。
原则五:调整监管。
应对措施减轻了监管负担，同时加强了基于风险的监测。
受到危机打击的大型银行面临着潜在的流动性短缺、还贷急剧下降和存款挤兑等问题。虽然应对措施旨在减轻压力，但不稳定和失败的风险仍然很高。监督者应遵循基于风险的方法，监测关键的安全和健全指标。他们应该在机构陷入困境之前做好主动干预的准备。然而，现实情况是，主管们自己也在采取应急安排，大多数员工都在家工作。许多MFP监督者也缺乏对早期问题检测至关重要的可靠数据。总的来说，需要调整监督程序，以减少当局和mfp的不必要负担。15
减少或推迟不必要的监督活动
各国财长和金融当局都在集中精力应对眼前的危机。mfp可能正在进行压力测试，触发高级管理层或董事会采取行动，包括与监事和债权人进行讨论。他们已经启动了应急计划，以确保更少的本地员工的连续性，同时遵守与客户面对面互动的限制。许多公司已经加强了物理和数字安全协议。这些和其他超出正常范围的活动使mfp更难以响应监管要求。
除乌干达外，所有重点国家都公开宣布了减轻mfp负担的措施，这往往也减轻了监督者的负担:
- 印度央行和秘鲁SBS延长了提交监管申报表的时间。
- 巴基斯坦证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)延长了非银行MFPs召开年度股东大会的最后期限，并可能接受在要求下延迟提交监管申报表。
加强监控
放松监管与加强重点领域审查相平衡。这对于保护小额信贷部门的稳定、小额贷款机构的安全和稳健以及存款人和借款人的利益是必要的。措施包括加强对MFP流动性和投资组合质量的监测(秘鲁、乌干达)，具体报告延期和重组贷款(印度、秘鲁)，并与MFP进行频繁沟通(乌干达)。在秘鲁，SBS要求机构提交一份“管理计划”，按风险(即低、中、高但可行、高不可行)、类型(例如，公司、消费者)和暂停状态(即，单独授予、批量发放或不重新安排)对贷款进行分类。金融机构还必须制定审查和识别贷款质量恶化的时间表。
正如原则1所指出的，重要的是在大流行期间密切监测消费者保护问题。欧宝手机版app这使当局能够应对骗局和欺诈、激进的销售和债务催收以及其他滥用行为的风险增加。四个重点国家均未公开宣布这方面的监管措施。然而，秘鲁监管机构放宽了供应商回应消费者投诉的最后期限，同时优先解决对消费者产生经济影响的投诉。这可能会让消费者付出代价，减少他们对消费者保护机构的投入。欧宝手机版app秘鲁(SBS)针对包括金字塔在内的欺诈性计划发布了四次消费者警告，这些行动突显了这一领域的高风险。
小额信贷监管面临的一个特殊挑战是，银行和非银行监管机构之间的专业知识和资源水平有时会存在差异。即使实体处于相同的权力之下，这种差异也可能存在。对于非银行监管机构来说，获得及时准确的数据可能更加困难，尤其是在发展中国家。在这种情况下，监工通常会监督数字化水平较低的小型mfp。虽然规模较大的机构理所当然会受到更严格的监管审查，但MFP监管机构在监测受2019冠状病毒病危机影响的MFP贷款组合方面的能力可能尤其有限。这里的问题不是平等待遇，而是管理预期和有效分配资源。
最后，主动监控对于预测和最小化MFP故障的影响至关重要。全球许多mfp在大流行之前很虚弱，而其他mfp自大流行以来陷入困境。有序解决小额贷款对保护小储户和确保服务连续性至关重要。16准备工作不仅需要主动的监督监测，还需要商定解决问题的权力、程序和协调机制。这里的限制在于，解决框架的实施通常集中在系统性银行，这意味着大多数mfp将直接进入清算阶段。但是，如前所述，mfp通常为特定人群或特定地区提供基本服务，可能对普惠金融至关重要。或许值得考虑的是，将原则上为系统机构设计的解决机制的某些要素应用于这些最重要的mfp，以减少失败对贫穷消费者的负面影响。一个特别值得关注的问题是提高管理人员发现问题的能力，而这些问题仍然可以被修复。如果接受存款的MFP不受存款保险计划的保护，还有进一步的理由考虑这一步骤。
未来路向
本简报中讨论的五项原则不是作为蓝图，而是作为监管机构的一系列指导方针。在许多情况下，应急响应可能与普惠金融目标以及受到可信监管和监督的小额信贷部门发生冲突，这些准则为这些情况提供了决策标准。必须作出权衡，以及如何在为长期目标和价值观服务的同时，采取可能与长期目标和价值观相矛盾的紧急短期步骤。这些原则将证明它们的价值，因为它们有助于利益相关者思考采取危机应对措施，随着时间的推移调整(并最终逐步淘汰)措施，以及将措施纳入应急计划的可能性。
这些原则提供了前进的道路，但必须承认，2019冠状病毒病危机带来了严重挑战。事实上，特别是在发展中国家，长期悬而未决的问题往往加剧了危机的影响，使原则难以遵守。先前存在的问题包括:
- 不同的监管机构或同一机构内的部门之间没有充分的合作，监管和监督碎片化。
- 缺乏对MFP储户的储户保护机制。
- 监管能力和数据不足。
- 小额信贷部门数字化水平低。
- mfp与其他金融和支付服务提供商之间的联系薄弱。
- mfp和小额信贷监管机构的应急计划和业务连续性安排不足。
需要了解这些弱点，以便公平地评估当前危机措施的结果，并为下一阶段作规划。
显然，某些脆弱性是紧急监管措施固有的。首先，也是最明显的一点是，监管本身只能解决有限的一系列问题。诸如政府贷款担保和流动性安排等财政措施同样重要——也许在短期内更为重要。此外，不受监管的小额信贷部门在很大程度上超出了监管措施的范围，这就提出了一些不受监管的大型机构是否应该受到监管的问题。其次，放松监管——尤其是针对借款人的监管——在助长投资组合质量恶化、降低财务披露透明度和削弱借款人偿还贷款的激励方面构成了重大风险。
展望未来，也有积极变化的前景。2019冠状病毒病危机暴露了众多制约因素和脆弱性。全球小额信贷的利益相关者现在有巨大的改善和学习的机会。抓住这些机会不仅应加强对当前危机的反应，而且应加强对以后不可避免地出现的紧急情况的反应。
正如我们所指出的，要成功地驾驭大流行的危险形势，需要有路标。这些原则包括确保紧急措施清晰和可预测，提供广泛的覆盖范围，并符合安全、稳健和消费者保护目标。欧宝手机版app
坚持扶贫原则可能会带来最严峻的挑战。这些问题包括难以针对穷人，穷人和服务提供者之间的连通性水平相对较低，以及危机措施对消费者的保护薄弱。欧宝手机版app为了应对这些挑战，从MFP客户数据库中收集见解，收集关于消费者面临的困难和危机措施效果的数据将非常重要。然后，可以将客户的意见纳入调整应急响应和前瞻性政策、监管和监督发展的持续过程中。监管机构还应考虑采取更以客户为中心的方法来保护消费者，将重点从被动执行提供商遵守规范性规则转移到主动评估客户结果或提供商产生的结果(Iz欧宝手机版appaguirre 2020)。
最后，提高警惕对于遏制危机和确保复苏至关重要。这意味着精简不必要的监管流程，同时集中精力监控关键指标，特别是MFP财务健康和消费者保护指标的领先指标。欧宝手机版app我们发现的一个挑战是，监管大多数mfp的非银行监管机构似乎不如银行业监管机构具备必要的警惕性。只要能够进行可靠的数据收集和密切监测，就可以及早发现和处理故障。由此产生的对危机及其结果的理解可以在政策层面分享，有助于推动“更好地重建”，使小额信贷部门更具抵御力。
查看附件>>
--
1在本文中，我们交替使用术语“监管者”和“监管者”来指代金融监管机构。
2我们选择这些国家纯粹是为了说明问题。它们可能不一定是最佳实践，但它们确实涵盖了影响小额信贷部门的广泛应对措施。
3.看到//www.devkimedia.com/欧宝体育最新登录平台research/data/microfinance-covid-19-examples-regulatory-responses-affecting-microfinance-providers．
4Jenik、Kerse和de Koker(2020)讨论了在大流行期间快速开户的监管工具。
5在《消费者保护与COVID-19:随着经济重新开放的借款人风险》(Rhyne，即将出版)中，这也被描述为“默认”的暂停。欧宝手机版app
6这一担忧导致英国金融市场行为监管局(FCA)自大流行开始以来密切监测服务不足社区获得现金的情况。
7CGAP正在就大流行导致借款人面临的消费者保护问题进行欧宝体育最新登录平台进一步研究。欧宝手机版app
8来自菲律宾的证据表明，在危机期间，投诉明显增加。更普遍地说，投诉渠道似乎在危机应对中处于相对较低的优先地位，而且它们可能变得更不容易获得。
9除了为政府信用担保计划支持的贷款分配零风险权重外，我们在四个重点国家中记录的唯一另一项永久性审慎措施是巴基斯坦决定将银行对中小企业贷款的风险敞口上限从80万美元提高到110万美元。
10避免所谓的“装饰门面”或“常青树”。
11在秘鲁，对于没有获得延期的贷款，也在一定期限内暂停计算逾期天数。
12这是为了遵守《信用报告通则》(世界银行2011年)。国际信用报告委员会(ICCR)就COVID-19大流行背景下债务减免的处理提出了具体建议(ICCR 2020)。
13在美国，根据COVID-19救济(CARES)法案延期的贷款不会被报告为逾期(FinRegLab 2020)。
14全球大多数金融当局尚未就COVID-19大流行背景下的借款人救济措施发布具体的公开披露规则。一些最近已经这样做了，例如EBA，在2020年6月2日，除了现有的不良和预付风险披露规则(EBA 2018)之外，还对延期付款和延期措施实施了临时额外报告和披露模板(EBA 2020c)。
15见多伦多中心(2020年)关于COVID-19大流行期间监管人员业务连续性的指南。
16“解决方案”，如本文所述，包括:(i)问题机构采取行动恢复(根据监管机构的要求);(ii)决议机构的干预，以确保关键功能的连续性，获得偿还存款人的资金，并对实体进行清盘;(三)清算。对于mfp，尤其重要的是，主管应被授权采取早期行动，以行政事项(即，不是正式的法律程序)进行干预和解决。
如欲查看完整的参考书目，请看到PDF．
这份简报是由一个CGAP小组在斯蒂芬·拉斯穆森的全面指导下准备的，该小组包括丹尼斯·迪亚斯、胡安·卡洛斯·伊扎吉雷、帕特里克·米格尔和斯特凡·斯塔琛。 |