小额信贷与COVID-19:监管应对框架

COVID-19简报:普惠金融洞察

确定和评估危机应对措施的框架必须考虑到小额信贷的特点。这就要求采取一种对弱势客户感同身受的方法，适应小额信贷服务的具体风险，并开放与行业的沟通和协商。这就引出了监管机构应如何应对的问题。对一系列国家目前做法的回顾表明，在监管和政策层面需要采取六项关键步骤。

COVID-19(冠状病毒)危机危及全球各地的健康和经济前景。对于发展中国家最脆弱的人口来说，这一前景尤其令人警醒。为控制疫情而采取的社交距离和封锁措施给非正规工人、农民和微型企业家带来了严重的财务压力。虽然贫困人口具有抵御能力，但许多人依赖小额信贷服务，包括基本储蓄账户、小额贷款和汇款。小额信贷服务为客户提供了一定的灵活性，以应对公共资助的安全网不足时的紧急情况。

小额信贷提供者(mfp)——小额信贷机构和从银行到非政府组织(ngo)的其他受监管的提供者——面临着自身生存的威胁。小额信贷客户收入能力的下降可能会破坏小额信贷所依赖的强大还款文化。与此同时，mfp正在重新安排贷款——自愿地或根据当局的命令。许多银行陷入困境，客户的还款枯竭，持续的运营支出正在耗尽储备。因此，它们满足自身债务义务和流动性需求的能力就成了问题。

监管机构应如何应对?

监管机构和政策制定者在应对2019冠状病毒病危机中小额信贷面临的挑战时面临关键决策。虽然CGAP的最终关注点在于低收入家庭及其生计，但本文侧重于mfp，特别是受具体监管的mfp(见方框1)。尽管我们不建议具体措施，但我们提出了一个识别和评估的框架危机反应．这些反应不可避免地将高度特定于不同的环境。此外，监管机构有时不太了解小额信贷部门，或只熟悉少数最大的小额贷款机构。这些因素要求政策制定者与部门代表(如小额信贷协会)进行对话，以制定应对危机的措施。

框1。本文涉及哪些mfp ? 本文讨论了围绕受监管的mfp的监管问题。这一类别必然会排除非监管领域的大量组织，包括不受金融当局管辖的非政府组织，以及诸如循环储蓄和信贷俱乐部等小型非正式组织。值得注意的是，这种不受监管的mfp通常被允许在缺乏金融监管框架的情况下运营，例如在东非和印度。此外，在包括黎巴嫩在内的一些国家，不受监管的非政府组织mfp提供了很大一部分小额信贷。(本文也没有涉及合作社和国有银行。)一个 尽管如此，我们的mfp目标群体是不同的。它包括以不同名称运营的实体，包括一些可能不将自己标记为“小额信贷部门”的一部分的实体。所有这些mfp都专注于提供小额服务，比如小额的、大部分是短期的贷款。有些银行提供存款，主要或专门为低收入客户和微型和小型企业服务，这些企业大多在非正规部门。我们开发了以下类型的mfp来识别我们的目标群体:b 存款MFPs 拥有大量小额信贷业务的商业/全能银行 专业小额信贷银行(业务范围/规模有限的特殊银行级别) 吸收存款的小额信贷机构(根据小额信贷机构或非银行机构的法律) 吸收存款的非政府组织 只做MFPs 非银行金融机构(根据银行法、小额信贷法或公司法) 非政府组织，如果受到金融机构的监管 这些实体中有一些是小型非营利组织，而另一些则是由国际投资者支持的大型商业企业。他们的服务，取决于他们的许可状态，可能包括储蓄，信贷，保险和汇款。mfp的市场不仅与银行重叠，而且与电子货币发行机构、移动贷款机构和金融科技公司等支付服务提供商重叠。 尽管出于分析目的，本文主要关注受监管的mfp，但这并不是说不受监管的提供者应该被忽视。后者可以在加强贫困人口的抵御能力和推动复苏方面发挥重要作用。它们很可能受到政策措施的影响，即使是间接的影响。 一个会员制机构(信用合作社、信用合作社、建房互助会)有一些特殊的特点，这里就不详细介绍了。参见Nair和Kloeppinger-Todd(2007)。国有银行通常被政府用作危机应对工具，不像私有mfp那样面临流动性和偿付能力风险，这使它们成为一个特例。 b看到CGAP小额信贷提供者类型．

对一系列国家目前做法的审查表明，在监管和政策层面有六个关键步骤。¹这些应被理解为危机应对中的决策点，而不是政策处方(见图1)。各国采取的具体措施和顺序各不相同。具体步骤如下:

• 使mfp安全运行。
• 为小额信贷客户提供救济。
• 向国家元首提供额外的流动性。
• 推迟非关键的监督过程。
• 重组或清算陷入困境的mfp。
• 提前考虑复苏的挑战，在紧急救援与法律确定性、基于风险的监管和可持续性等长期价值之间取得平衡。

危机应对必须考虑到小额信贷的特点。这就要求采取一种对弱势客户感同身受的方法，适应小额信贷服务的具体风险，并开放与行业的沟通和协商。此外，针对传统银行的措施并不总是适用于小额贷款银行。银行和小额贷款公司之间的一个关键区别是，大多数银行依赖于基于资产的贷款，而小额贷款公司主要依赖于与每个借款人的密切关系以及客户为了获得未来贷款而还款的激励。

大多数mfp达不到央行定义的系统重要性(即在资产负债表方面)，但在许多情况下，它们对庞大而脆弱的客户群至关重要。因此，MFP失败可能会产生严重的后果。此外，小额信贷部门已发展出与卫生等非金融领域的能力和联系，这对从危机中复苏至关重要。他们对当地经济的了解，使他们成为赈灾款项的潜在关键渠道，例如政府对个人(G2P)转移。此外，它们与非正规部门的服务联系不太可能与传统银行机构相匹配。

图1所示。从危机走向复苏之路

使mfp在安全运行时保持打开状态

危机的首要任务是遏制-尽可能减少对客户和mfp的有害影响。人们需要获得储蓄，而仍在营业的企业则寻求持续融资。在危机期间，小额信贷客户的需求可能会因收入损失、突发卫生事件的出现和应对战略的演变而加剧。这表明，mfp，特别是接受存款的mfp，应尽可能保持最低水平的业务，同时遵守安全协议。

监管机构和政策制定者必须决定mfp是否应该继续开放，如果是的话，如何安全地继续(也许是削减)运营。政府已经指定某些金融服务，如分行、支付和汇款，是必不可少的。这使得供应商可以敞开大门。接下来的问题是基本服务的界定范围有多广:包括哪些类型的金融机构(例如，mfp和商业银行)?涵盖了哪些类型的服务点(例如，单个代理和分支机构)?例如，在墨西哥，封锁的例外具体涉及第三方，包括特工。民事当局和金融监管机构可能需要共同努力才能找到这类问题的答案。

mfp应(或可能被命令)遵守公共卫生措施，以保护工作人员和客户，特别是在经常举行面对面会议的地点。公共卫生措施可能包括使用口罩、保持社交距离、工作人员轮岗(包括缩短轮班时间)，以及增加对代理服务点和数字渠道的依赖。这种健康预防措施对许多mfp来说是一个挑战，因为他们的高接触模式依赖于与客户的定期个人互动。固定的工作时间也可能是个问题。然而，紧急措施往往允许提供者根据当地危机情况灵活地缩短或区别开放时间。克罗地亚、埃及、约旦和卢旺达就是这样的例子。

为了应对危机，一些国家放宽了对数字服务的准入——在某些情况下是永久性的。这些措施包括:

• 简化客户对特定账户的尽职调查．例如，巴西、埃及、乌克兰和英国简化了客户尽职调查。在秘鲁，金融机构现在可以为G2P受益人批量或单独开立账户，而不需要他们签署合同。
• 减少费用。例如，肯尼亚、缅甸、卢旺达和乌干达的费用被免除或减少。虽然免除或降低费用有利于客户，但它挤压了支付提供商的收入来源。
• 提高交易限额。例如，埃及、秘鲁和卢旺达提高了某些账户的交易和/或余额限制。在尼日利亚，支票清算最初被叫停，以推动向数字化的转变，但这一决定后来被推翻。

鉴于这些类型的响应，在现有的数字生态系统的基础上，在短期内扩展远程服务是有可能的。为应对COVID-19危机而推出新的系统和框架要困难得多。只要远程开户和其他服务的数字机制到位，就可以推广给小额信贷客户，扩大使用范围。在危机期间，一些国家的移动金融应用程序下载量增长了30%或更多(Fu和Mishra 2020年)。这反过来又使mfp能够通过批量开立账户、处理G2P转账以及更多地利用移动钱包和代理进行贷款偿还和支付来分发危机救济。此外，监管机构可能希望减轻对代理人的一些经营限制，或为他们在农村地区经营提供激励措施(Hernandez and Kim 2020, McGuinness 2020)。

优先救助小额信贷客户

由于封锁和隔离措施侵蚀了生计，为MFP客户群提供救济的问题变得紧迫。许多家庭已经耗尽了他们的储备，一些人卖掉了牲畜或其他资产以换取现金。与此同时，各国政府面临着采取行动的迫切要求，但必须考虑哪些应对措施符合实际情况，并在较长时期内将有害后果降至最低。有效的救援措施是有时限的，针对影响和风险最高的人群，如失业人员或因封锁而关闭的企业。选择主要分为两类:财政和监管。

财政采取措施分配资源或减少费用，使MFP客户和弱势群体能够应对危机。这些措施可能包括向低收入家庭或失业者提供紧急粮食支助或现金转移、部分工资支付、税收减免、直接贷款以及向微型和小型企业提供赠款。例如，巴西、印度尼西亚和尼日利亚可以获得免税和减税，秘鲁、南非和菲律宾可以获得贷款和赠款。(政府担保也很重要，但由于这些是目标贷款机构，因此将在本文后面讨论。)财政救济通常由高层决策者决定，但也可能与金融当局以及国际投资者和捐助机构协调。

监管措施可能有几种形式。首先，监管可以在促进对小额信贷客户的财政救济方面发挥作用。例如，可能制定了一项规定——或者可能需要作出改变——以允许财政部分发紧急救济资金。基础设施需要到位，以便通过分支机构、代理机构或移动钱包进行支付。MFP参与这种转让有几个潜在的好处。它可能鼓励mfp为G2P受益人开设新账户，允许mfp保留员工并保持与客户的关系，并帮助mfp在回收之前保护其资产。

为了应对危机，几家监管机构已经采取措施改变规则，比如审慎标准和还款时间表，以及参与者的财务状况和激励措施。这些被认为是非常措施，即不在监管机构自由裁量权的正常范围内的行为，由于风险增加，可能需要特别审查。

可能会暂停偿还贷款。这并不总是取决于监管机构的行动。许多mfp只是以还款延期或“贷款假期”的形式为客户提供几个月的救济，其中还款是可选的。在其他情况下，监管机构已经介入，允许提供商提供暂停，或要求应请求批准暂停，或实际上要求全面暂停。例如，在突尼斯，财政部长必须批准重新安排贷款的请求。尼日利亚下令暂停所有MFP贷款，包括央行的MFP信贷。越南要求银行取消、削减或延迟支付利息。

延期通常为30至90天，有时更长，并可能涉及信用报告和贷款分类的调整。监管机构有时会明确规定，必须允许有意愿的客户在暂停还款期间还款。监管机构还取消或禁止了银行对危机驱动的贷款重组收取的费用。肯尼亚、墨西哥和乌干达就是这样的例子。

每一种救济措施都需要权衡利弊．尽管借款人救济措施可能是有益的，但它们可能削弱还款纪律，掩盖MFP投资组合的真实财务状况。总的来说，财政措施可能是扭曲程度最低的，但它们依赖的资金分配不受金融监管机构的控制。

在监管措施的情况下，伤害的风险可以通过精心设计在一定程度上得到管理。²例如，在巴西、墨西哥和秘鲁，只能对在规定的截止日期(例如与COVID-19暴发有关的日期)有效的贷款账户适用延期贷款。这有助于降低可能永远无法偿还债务的债务人的风险，让MFP持有不良资产。

强制性延期还款可能会产生相反的问题:阻止有能力还款的客户还款。这可能会扰乱客户的财务管理，增加他们的利息成本，并给小额贷款机构带来不必要的负担。因此，一些延期规定，如乌干达的规定，明确允许自愿还款或要求借款人同意进行任何重组。

一个相关的设计因素是如何以会计和审慎的方式处理延期贷款。许多监管机构已决定，与危机相关的重组不应被视为为信用报告、分类和拨备而进行的再融资或重新规划。该暂停冻结了贷款在暂停截止日期的状态(逾期天数)，^3.这使客户免受短期还款压力和资产减值。这方面的例子包括巴西、墨西哥、秘鲁、俄罗斯和乌干达采取的措施。

然而，如果没有披露对重组贷款的特殊会计处理以及审慎标准的任何调整，就会出现风险。这可能会掩盖客户的真实信用，进而掩盖mfp及其贷款组合的财务状况。这可能会使复苏期间恢复正常信贷业务复杂化，削弱行业安全可靠的风险管理实践，从而损害监管机构的信誉。⁴监管机构、mfp和投资者需要清楚地了解所有受重组或延期影响的贷款。一些监管机构通过采取特殊的跟踪措施来应对透明度风险。例如，秘鲁设立了一个新的表外子账户，名为"重新规划的卫生紧急信贷状况"，供提供机构跟踪受益于延期(即不执行)的贷款。在墨西哥和乌干达，mfp被要求定期向其主管报告所有已重组或受益于延期贷款的贷款。

增加提供商获得流动性的机会

随着封锁中断业务，流动性紧缩迫在眉睫。许多mfp依赖于高接触的客户互动，这受到社交距离和有限的工作时间的严重限制。除非它们被指定为基本服务，否则mfp可能被迫关门。在新贷款放缓的同时，贷款回收可能会暂停(自愿或其他)，进一步限制收入。与此同时，mfp难以留住员工、偿还债务和支付存款提款。面临类似压力的商业银行可能会减少或缩减对小额贷款企业的信贷额度。印度和巴基斯坦等国政府向雇主施压，要求他们不要裁员，而尼日利亚等国政府则禁止雇主裁员。

这种情况可能会变得不稳定，特别是在以无担保集团贷款为特色的传统小额信贷成为常态的地方。有迹象表明，银行可能难以满足提款的现金需求，就可能引发存款挤兑，就像过去的危机一样。在资产负债表的另一边，如果危机威胁到向已经偿还了早期贷款的客户发放新的贷款，则还款的一个关键激励因素——即获得后续贷款的资格——可能会受到损害，而迫切需要的收入也会因此损失。

简而言之，mfp很快就会受到流动性限制。这是小额信贷利益相关者(包括国际捐助者和投资者)对COVID-19危机最常表达的担忧。流动性短缺的下游影响可能具有严重破坏性:微型和小型企业无法满足其信贷需求，价值链面临压力，食品和其他基本生活用品可能短缺，并导致复苏受挫。

怎样才能向多边货币市场国家提供更多的流动性?在这一点上，方法主要有两种形式:财政措施和监管机构的干预。

财政选择或多或少是直接的。直接支持——针对mfp本身的支持——可能包括资本重组、税收减免、转移或贷款以支付运营成本，以及信贷担保。包括阿根廷、巴西、印度、巴基斯坦和南非在内的几个国家已经制定了担保计划，允许小额贷款机构向微型和小型企业贷款。

获得央行流动性的机会可能会扩大到非银行机构，尤其是在客户数量、储蓄以及在贫困和偏远社区的存在方面异常重要的小额贷款机构。例如，乌干达中央银行向二级机构提供贷款，这些机构在商业银行有存款担保。其他例子还包括尼日利亚和巴基斯坦。秘鲁中央银行通过降低参与金融机构的最低风险评级和它们可以用作抵押品的最低贷款规模，放宽了贴现短期信贷的回购窗口。

然而，央行贷款通常只对大型机构开放，其中大部分是商业银行。⁵除了普惠金融的规模或重要性外，还可以使用其他标准来确定mfp的资金目标。这些因素包括提供商在危机前的表现，以及它们获得国际投资者等资源丰富的股东支持的途径。

金融当局的监督在处理流动性方面至关重要。在mfp参与向客户提供救济款项的情况下尤其如此。受益人对套现交易的需求有可能超过现有的流动性。这表明，在mfp及其分支机构和代理人的层面上，需要仔细跟踪，以确定和安排救济付款——无论是对贫困客户的现金援助，还是对提供者的流动性转移。反过来，数字系统和连通性对于及时监测也很重要。

与直接支持不同，间接方法将流动性目标对准向小额贷款机构放贷的机构。这包括向商业银行提供紧急信贷额度和信贷担保。这些类型的担保是间接的，因为它们针对的不是mfp，而是它们的债权人。例如，阿根廷、巴西、印度、巴基斯坦和南非都有信贷担保计划，可用于向小额贷款机构提供贷款。然而，这种间接救济有时受到银行缺乏激励，无法利用信贷额度或担保向小额贷款机构提供贷款的限制。⁶国际捐助者和投资者也在这些情况下提供资金或担保方面发挥重要作用。

监管类似的措施可以直接适用于小额贷款机构(尤其是存款机构)，也可以通过针对商业银行和其他向小额贷款机构放贷的机构间接影响到他们。这些选择与前面讨论的选择重叠。危机期间采取的措施包括:

• 在封锁条件下，允许mfp继续收取贷款。
• 暂时禁止mfp支付股息、股票回购和奖金，但适当时，前线员工除外。例如，在巴西、墨西哥、斯里兰卡和乌干达已经这样做了。
• 降低小额信贷的抵押品(如保证金)要求和拨备，降低中小微企业贷款的风险加权资产。例如，菲律宾允许在个案基础上，将准备金分摊到5年之内。巴基斯坦降低了大额贷款的担保要求，并鼓励最高500万卢比的无担保贷款。巴西央行将相对于中小微企业信贷敞口的风险加权资产从100%降低到85%。
• 放宽部分审慎规范，如资本充足率、准备金要求、流动性比率、杠杆率和最低实收资本。巴西、印度、肯尼亚、菲律宾和斯里兰卡等国使用的杠杆比率不那么严格。在实收资本方面，尼日利亚央行将小额信贷银行满足更高最低资本要求的最后期限推迟了一年。巴西央行(Central Bank of Brazil)降低了小型、非系统性监管机构(接受存款和只接受信贷的机构)的最低资本金要求。
• 放宽外资限制;允许mfp扩大资金来源。例如，巴西中央银行已经放开了定期存款的发行。⁷

至于针对贷款机构向mfp提供贷款的措施，一个关键问题是银行是否被允许——以及是否愿意——重组其向mfp提供的贷款在mfp向其客户提供延期/重组的同时，在这种情况下，贷款人可能被要求适用紧急条例下的特殊分类、报告和准备金规则。向符合中小企业资格的小额贷款机构提供的贷款也可能受益于监管资本目的的较低风险权重。此外，通常为缓解银行流动性而采取的措施，如释放资本缓冲和降低准备金要求，可能包括小额信贷银行或可能使商业银行向小额贷款银行提供信贷。例如，巴西已经针对银行和非银行机构推出了几项此类措施。

权衡正确的方法

紧急措施需要权衡。当监管机构要求或允许商业银行重组对小额贷款机构的贷款时，监管机构的定位是促进小额信贷部门的发展——这不是传统的监管/监督职能。这种容忍或促进通常不被认为是监管的功能，而是一般政策制定的功能(并由国家预算覆盖)。

但现在不是正常时期。发展中国家的中央银行和监管机构正在采取非常措施来应对危机。这包括宣布或允许根据特殊规则进行延期和重组，扩大获得流动性的渠道，并暂时调整选定的审慎规则，以缓解mfp及其贷款人和客户的压力。一些监管机构承认，小额信贷机构在支持弱势客户和帮助他们从这场危机中复苏方面发挥着重要作用，并将确保小额信贷部门能够发挥这一作用视为他们使命的一部分。例如，巴基斯坦央行警告银行，将检查它们如何处理对小额贷款公司的贷款。

如前所述，关于贷款重组的紧急规则可能与透明度、健全风险管理和有效监测投资组合的需要相冲突。如果贷款重组、冻结重新分类和拨备，再加上在资本、流动性和报告等领域放宽审慎要求，风险可能会增加。在这种情况下，MFP可能会继续遭受损失，从而对其资本构成压力。如果几家mfp同时受到影响(许多国家都是这种情况)，监管机构可能很难知道哪些机构能够承受持续的低迷，哪些机构将走向破产。监管机构和贷款机构需要跟踪被拒贷款，以抵消这种影响，并保持对财务状况的准确了解。

救济和透明度之间的紧张关系也影响着投资者。作为一项应对危机的措施，一些国家推迟实施适用于某些mfp并与投资者群体相关的财务报告标准。其中最重要的是关于预期信贷损失确认的IFRS 9(多伦多中心2020年，6-7)。

几关键设计因素帮助确定危机应对措施是否能适当地平衡风险并达到预期的效益。同样，重要的是，这些步骤必须有时间限制和仔细的目标，同时由主管人员和mfp自己进行密切跟踪和监测。简单的压力测试可以帮助监管者了解哪些公司最容易受到与危机相关的信用恶化的影响，并且可以为mfp提供现成的基准标准。频繁的压力测试也是mfp的一个重要财务管理工具。它使实施流动性应急计划或寻求新的资本注入的决策成为可能。

COVID-19危机要求立即采取行动，某些类型的缓解措施，如直接财政措施，可能比放宽资本充足率等其他措施产生更快的效果。如果需要太长时间才能到位，增加融资渠道可能会变得不那么有效，从而将短期的流动性紧缩转变为对偿债能力的长期威胁。但如果偿付能力受到的威胁是结构性的，而不仅仅是危机造成的，那么流动性措施可能就不合适或不有效。

一致性似乎也很重要。如果通过了MFP客户暂停偿还贷款或颁布了重组的特别规则，当局应考虑将其与适用于MFP债权人的类似措施相匹配。否则，mfp可能会陷入现金流紧张。在2019冠状病毒病危机期间，对mfp及其债权人的一贯对待并不是一贯的规则。例如，印度的mfp，其中许多在危机前财务状况不佳，一直在努力让银行暂停贷款。在乌干达，虽然没有宣布暂停，但小额信贷监管机构建议小额贷款企业联系其债权银行以获得延期(Moses 2020年)。

获得某些形式的流动性救助(如央行信贷)的标准需要仔细考虑。它们的范围应足够狭窄，以(i)排除危机前偿付能力或干预后生存能力可疑的实体，⁹而(ii)他们将资源输送给财务状况稳健和低收入客户群庞大的mfp。并不是所有的mfp都能获得资格。

另一个关键考虑因素是，应对措施是否可以设计成激励或“吸引”私人资本。这里的一个基本步骤可能是，根据以前的债务，在防止违约或资不抵债的保障方面，确保一笔新的资金，例如来自国际投资者的资金，具有高度优先地位。这是否足以支撑最强的mfp或从包容的角度来看影响最大的mfp，在很大程度上取决于上下文。在某些情况下，危机应对将更多地依赖于公共担保。

发展中国家政府可以在涉及各国元首和国际投资者的讨论中发挥富有成效的作用。除了确保措施公平地适用于国内和外国投资者之外，政府还可以倡导投资者注入流动性，同时解决外汇风险和投资监管等相关问题。在一些国家，这种情况可能相反，与小额信贷部门关系密切的投资者会介入，支持小额信贷部门与政府进行讨论。

减少或推迟非关键的监督过程

为了减轻医疗机构的压力，有关部门缩短或推迟了某些监管程序。这意味着要确定对mfp或主管来说是累赘但不是必要的(或至少不是时间关键的)步骤。例如，一些监管机构推迟了非紧急的计划活动，如例行检查或预定的新规则的发布和实施。非必要的报告，如公司治理报告，也被暂时减少或推迟。在某些情况下，逾期提交的截止日期被延长或罚款被免除。¹⁰

监管机构必须保持平衡，区分哪些是必要的，哪些不是。及时报告有关贷款表现和投资组合质量的数据，包括跟踪重组贷款的数据，是至关重要的。许可证发放所涉及的资料和程序也可能是必不可少的，因为该部门的完整性取决于它们;然而，推迟应用程序审查可能是在危机期间保存监管资源的一种方法。

计划重组或关闭陷入困境的mfp

2019冠状病毒病危机将使一些mfp消失，并将其他mfp推向失败的边缘。政策制定者和监管机构需要与其他利益相关者合作，制定稳定该行业的计划和程序。

最初的优先事项是确保建立必要的监测和报告机制及早发现威胁．迅速重组或清算的程序也很重要，特别是考虑到小额信贷投资组合可能迅速解冻和存款挤兑(Bull和Ogden 2020年)。管理人员需要能够进行压力测试，以评估拥有庞大客户群的主要mfp的恢复能力，并确定故障的潜在影响。与存款保险基金和/或解决机构的协调对于与危机相关的规划很重要。(然而，应该指出的是，发展中国家的许多mfp无法获得存款保险和清算基金。)

一旦MFP陷入困境，监管机构可以在寻求市场解决方案方面发挥建设性作用。这可能包括识别破产mfp或贷款组合的潜在买家并与之谈判。在存款保险覆盖面不足的地方，需要找到其他办法来保护小储户。在一些国家，小额信贷部门的合并可能是不可避免的。国际投资者和资助者应参与解决问题，公平分担解决问题的费用。

在不可能或不希望进行资本重组或合并的情况下，陷入困境的MFP应进入解决程序，将陷入困境的资产分配给有效的用户，并避免不合理的救助。金融机构的破产和重组机制通常是为银行和大公司设计的。此外，许多mfp被特许为非政府组织，这使得股份所有权和破产程序复杂化。¹¹然而，随之而来的市场压力可能会干扰mfp及其投资者的社会使命。

在过去的危机中，如2008年的金融危机，自愿重组而不是正式的破产程序是处理破产的mfp的主要方法。在自愿调整中，利益相关者，包括拥有股权的投资基金和开发金融机构，就过程达成一致(Lieberman和DiLeo 2020, 1)。成功的调整取决于快速行动和激励结构，最大限度地提高合作压力和防止搭便车(Lieberman和DiLeo(2020, 4)。¹²

提前考虑恢复和重建

在立即采取措施缓解危机的同时，必须有一些前瞻性的愿景。这是一种平衡。首先，紧急措施应确保继续提供小额信贷服务，并确保援助有效地针对弱势客户。其次，危机应对措施必须使小额信贷部门在中期经济复苏中发挥核心作用。这意味着帮助可行、负责任的mfp生存下来并保持客户的信心。这还意味着加强mfp在封锁结束后重新开始放贷的激励，从而鼓励偿还未偿贷款(其中许多已进行了重组)。mfp在这方面处于有利地位，因为他们的微型和小型企业客户往往具有很强的弹性，并且能够迅速重新开业并寻求新的资本。例如，这就是BRAC网络在埃博拉危机中的经验(Chakma et al. 2017)。第三，有必要为那些无法自我维持的机构的有序整合或退出提供便利，包括那些陷入危机时就已经受损的机构。

要使救济措施有效，并与治理良好的部门和长期可信的监管相一致，就需要保持平衡。这意味着有针对性地提供紧急支助，以便摆脱危机的mfp能够迅速遵守通常生效的规则(危机前/危机后)。当政策制定者忽视了应对金融机构长期疲弱的纪律必要性时，救援计划就会出问题。这往往是因为民粹主义诉求压倒了合理的政策。其结果是代价高昂、扭曲性的补贴，延长了“僵尸”机构的寿命，它们要么在没有外部支持的情况下无法生存，要么无法找到可持续的前进道路。在提供合理的、有针对性的救济的同时，要避免落入这种陷阱，需要采取体现以下原则的方法:¹³

• 贫困人口。重点保护小额存款和借款人
• 清晰且可预测。有时间限制，法律规定，范围和适用明确，退出策略
• 广泛的报道。适用于所有规范的mfp，允许定制应用
• 保持风险管理文化．评估监管宽容的风险，包括“逐底竞争”
• 监督和决议。积极监测和沟通，有序重组、合并或清算无法生存/资不抵债的mfp

展望未来，银行业需要的不仅仅是完善纾困方案。利益相关者能够也应该抓住机会，更好地重建。这不仅关系到解决危机暴露出的弱点，而且关系到挖掘潜力，实现跨越式提高效率。需要解决的失败和机遇不仅是小额信贷部门的失败和机遇，而且是整个金融系统的失败和机遇，例如监管碎片化、存款担保计划缺失或不足，以及支付系统的缺口。

前进的道路之一是使该体系能够抵御危机。对国家元首而言，这可能涉及加强业务连续性框架，并可能建立一个全部门救灾基金或紧急流动资金。提供一个框架来保护受未来机构破产影响的小储户也很重要，适当的破产制度也是如此。

COVID-19危机表明，加强远程操作应被提上议程。这可能包括加快向前端服务和后端运营数字化的转变，mfp将更多地利用移动服务，并探索与数字平台的合作。扩大代理人的作用也很重要。mfp本身可以充当银行、数字金融提供商和社会转移项目的代理人。这些转变已经在全球范围内进行，不同国家的范围和速度有所不同。在许多情况下，需要更加强调鼓励远程操作、提高数字互操作性和扩大汇款渠道。

mfp的另一个下一步是扩大他们的服务和收入来源。这场危机表明，许多此类机构的资源基础是多么脆弱。政府和小额贷款界可以推动与银行和金融科技公司建立更多更紧密的MFP伙伴关系，与移动货币和汇款提供商结盟，以及批发信贷和次级债务等替代融资工具。在这方面，更强调储蓄的政策也是有必要的，因为它增强了危机中的弹性。

最后，需要在几个领域加强监管结构。欧宝手机版app在危机期间，消费者保护已成为人们关注的主要问题。诈骗和滥用贷款机构的行为突出表明，有必要制定更严格的规范以及解决投诉和客户支持的系统，尤其是通过远程方式。政策制定者和监管机构有时未能就危机措施与客户充分沟通。这可能导致缺乏意识、误解和倾斜的执行。

危机暴露了监管框架的碎片化:(i)针对银行和非银行机构的不同监管领域不一致;(ii)监管机构的范围有限。后者可能会导致一些大型mfp符合监管标准，而许多无证、无监管的mfp接受存款。向分级监管的功能、分级框架迈进可能是解决方案的一部分。根据既定的指导方针，可能需要分级监管，以满足对mfp的比例、基于风险的监管和监督框架的总体需求。¹⁴其他组成部分包括定期与业界进行沟通和咨询，以及量身定制的工具和高质量数据，以便能够主动监测提供者。

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¹本文侧重于监管回应，并涉及更广泛的政策措施。它基于对国家专家的实地研究和访谈，主要集欧宝体育最新登录平台中在Côte d ' voire、埃及、加纳、印度、约旦、肯尼亚、吉尔吉斯斯坦、黎巴嫩、墨西哥、巴基斯坦、秘鲁、俄罗斯、塞内加尔、突尼斯和乌干达。

²Dijkman和Salomão Garcia(2020)提出了设计借款人救济措施的指导原则，以减轻其风险。

^3.根据国际清算银行(bis)的说法，银行可以将与危机相关的延期付款期(监管性或自愿性)排除在逾期天数的计算之外。借款人是否不太可能支付其信贷义务，应根据重新安排的付款进行评估。接受延期或类似的减免不应自动导致贷款被归类为延期贷款。参见Borio and Restoy(2020)。

⁴Dijkman和Salomão Garcia(2020)建议不要改变资产分类作为危机措施。

⁵此外，获得这种流动性来源并不纯粹是“财政”的，因为它取决于央行在宏观审慎政策方面的独立权威。

⁶印度新的回购操作(TLTRO 2.0)要求银行将一半的新资金转移给非银行金融公司，包括为数百万人服务的mfp (Dasgupta 2020)。然而，银行对此兴趣不大(Palepu 2020)。

⁷参见“维护金融体系和巴西经济的正常运行”，巴西中央银行，https://www.bcb.gov.br/en/about/covid-19-measures。

⁸适用于银行(如印度、马拉维和越南的银行)的暂停规定，可能适用于作为借款人的小额贷款机构。如果mfp不在暂停期限内，或者如果银行选择不提供自由裁量的暂停，就会出现不一致，并可能导致流动性问题。

⁹参见Rozas和Mendelson(2020)关于流动性和偿付能力措施的讨论。

¹⁰例如，欧洲银行管理局(European Banking Authority)延长了报告截止日期，但“被视为优先的数据”除外;印度尼西亚金融监管机构放宽了某些报告要求和截止日期。秘鲁延长了提交某些报告的最后期限。菲律宾没有对延迟提交监管报告或法定准备金不足的银行(包括农村银行)进行处罚，但须经中央银行批准。

¹¹参见Lauer(2008)。即使在非政府组织转型为公司之后，原来的非政府组织的所有权可能会继续构成问题。

¹²小额信贷投资者通过的谅解备忘录提供了一个促进这些调整的框架，但没有充分考虑MFP的社会重要性。

¹³这些原则草案由协商小组制定。作为比较，国际清算银行发布了以下核心原则:支持经济活动，维护金融体系的健康，避免破坏金融政策的长期可信度(Borio和Restoy 2020)。

¹⁴参见Christen、Lauer、Lyman和Rosenberg(2012)和巴塞尔委员会关于将有效银行监管核心原则应用于mfp的两份指导文件，BIS(2010)和BIS(2016)。

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本简报的主要作者是帕特里克·米格尔。背景调查是由CGAP小欧宝体育最新登录平台组进行的，该小组包括丹尼斯·迪亚斯、胡安·卡洛斯·伊扎吉雷、斯蒂芬·拉斯穆森、马修·Soursourian和斯特凡·斯塔琛。我们感谢早期草稿的读者提供了有益的评论和建议，特别是世界银行的瓦莱里娅Salomão加西亚。本文仅代表CGAP小组的观点。

网站图片由Hiba Zeeshan拍摄，2016 CGAP摄影大赛